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        專訪社科院張明:建議采用一攬子政策化解地方債風險 世界獨家

        21世紀經濟報道記者楊志錦 上海報道“解決地方債務問題應該盡快謀劃與發力,而不是拖而不決。及時化解地方債務的總成本,一定低于等到地方政府債務出現集體違約并威脅到銀行體系安全之后的化解總成本?!?中國社會科學院金融研究所副所長、國家金融與發展實驗室副主任張明表示。

        今年的政府工作報告提出,有效防范化解重大經濟金融風險。其中之一為防范化解地方政府債務風險,優化債務期限結構,降低利息負擔,遏制增量、化解存量。今年一些地方的城投債兌付事件引起市場廣泛關注,就地方債風險化解相關的問題,21世紀經濟報道記者(以下簡稱《21世紀》)專訪了張明。

        張明建議,需要再進行一次全國性地方政府債務審計,并把地方政府債務分為提供地區公共品而形成的債務、經營性債務與其他債務三類。針對因提供地區公共品而形成的地方債務,對其中成本高、期限短的項目,應通過發行國債、省級政府一般債進行置換。針對經營性債務與其他債務,則應由地方政府負責化解,關鍵是由地方政府與金融機構(主要是商業銀行)通過談判來實行債務重組。


        (資料圖片)

        建議國債置換地方公益性項目舉債

        《21世紀》:為什么要用國債置換地方債?置換的地方債是顯性債務還是隱性債務,地方經營性債務可以納入置換范圍嗎?

        張明:當前中國地方政府債務高企的一個主要原因就是,資金用于資金需求大、建設周期長、投資回報低的公益性項目(例如道路、橋梁、地下管網等),但卻用市場化方式募集資金,融資成本太高、期限太短。因此,針對地方政府建設公益性項目而舉借的債務,用期限長、融資成本低的國債來置換,這就有助于降低地方政府債務的還本付息壓力,避免償付危機的爆發。至于置換的地方債,顯性債務與隱性債務應該都可以,但前提應該是地方政府用于提供公益性項目而舉借、且自身無力償還的債務。從這一邏輯出發,地方經營性債務不能納入置換范圍。

        《21世紀》:從國際經驗看,國債置換地方債有哪些利弊?

        張明:從發達國家的經驗來看,但凡為建設周期長、資金回報低的公益性項目融資,要么是通過發行國債進行融資,要么是通過發行市政債進行融資。無論國債還是市政債,特征都是期限長、成本低,這就使得資金的募集端與使用端能夠更好地匹配。相比之下,中國很多地方政府在進行公益性項目建設時,卻主要通過市場化手段進行融資,例如通過地方投融資平臺進行融資。地方投融資平臺發行的平臺債期限通常為3-5年,成本通常超過5%-6%。至于地方投融資平臺通過非標手段進行融資,融資成本無疑會更高。換言之,用市場化手段為公益性項目融資是中國地方政府債務高企的根源之一,通過國債來置換部分由此而舉借的市場化債務,可以拉長期限、降低成本,提高債務可持續性,避免區域性系統性金融危機的爆發。

        解決地方債務問題應盡快謀劃與發力

        《21世紀》:國債置換地方債如何避免道德風險,如何真正約束地方的舉債行為?2015年以來,地方債按照“開前門、堵后門”的方向改革,但現在比如城投債券發行規模一直在增加,如何才能更好地堵住“后門”?

        張明:當前中央不愿意通過加杠桿的方式來救助地方政府債務,一個重要顧慮就是擔心引發道德風險,導致救助后不久地方政府債務死灰復燃。要避免地方政府債務未來再度膨脹,關鍵是要在增量端發力,通過多種措施共同實施來防范地方政府債務增量重新攀升:

        第一,要根據公共服務的受益范圍和外部性程度,調整中央與地方的財權事權,上收部分事權和支出責任至中央政府;

        第二,要在地方政府的績效考核機制中,引入地方政府債務指標,對經濟增長與地方政府債務進行聯動考核;

        第三,未來的全國性、區域性重大基礎設施建設,應直接用發行國債和省級政府一般債的方式融資,以緩解基礎設施投融資的收益成本錯配與期限錯配;

        第四,應努力推動符合條件的城市投融資平臺向經營性國企轉型。只有在解決好增量的前提下來化解存量債務,才能做到相關措施的長效與可持續。

        《21世紀》:對于地方債的化解,監管部門提出,建立市場化、法治化的債務違約處置機制。地方政府、金融機構、中央政府如何分擔?

        張明:當前,地方政府債務問題是困擾中國金融體系健康的風險之一。目前一些地方的城投公司債券與非標債務出現了一些風險暴露的跡象。對很多中西部地方政府而言,要完全依靠其自身力量來化解迄今為止積累的存量債務,并不現實。因此,中央政府應對化解本輪地方政府債務進行系統性頂層設計,通過中央政府、地方政府、商業銀行三者共擔成本的方式來化解本輪地方政府債務,這離不開新一輪的債務審計、債務置換與債務重組。

        作為化解本輪地方政府債務的基礎,需要再進行一次全國性地方政府債務審計,并把地方政府債務分為提供地區公共品而形成的債務、經營性債務與其他債務三類。針對因提供地區公共品而形成的地方債務,對其中成本高、期限短的項目,應通過發行國債、省級政府一般債進行置換。

        針對經營性債務與其他債務,則應由地方政府負責化解,關鍵是由地方政府與金融機構(主要是商業銀行)通過談判來實行債務重組?;夥桨副仨毧茖W、透明、可置信,并能有效防范道德風險??傮w而言,解決地方債務問題應該盡快謀劃與發力,而不是拖而不決。及時化解地方債務的總成本,一定低于等到地方政府債務出現集體違約并威脅到銀行體系安全之后的化解總成本。

        提高地方政府債務可持續性

        《21世紀》:目前財政債務方面有三條紅線,一是赤字率,一般要求等于或者低于3%;二是政府負債率,一般要求低于60%;三是地方政府債務率,一般要求低于120%。當前地方政府債務率已超過120%的紅線,各方對三條紅線的討論增多。如何看這三條紅線?

        張明:這三道紅線在很大程度上是人為設置的,其科學性并未經歷嚴格論證,因此沒有必要死守這三道紅線。例如,赤字率低于3%與政府負債率低于60%,這最早源自歐洲的馬斯特里赫特條約,但迄今為止,歐元區大多數國家都突破了3%的赤字率限制與60%的政府負債率限制,且并未引發財政危機與惡性通貨膨脹。對政府債務而言,負債率或債務率的高低本身并不重要,然而保證債務的利率低于本地經濟增速則至關重要,因為后者能夠保證中長期債務水平的下降,從而提高地方政府債務的可持續性。因此,未來對地方政府而言,直接發行市政債進行融資,要比通過投融資平臺去進行融資,前者要劃算得多。

        《21世紀》:近年新增地方債額度在4萬億左右,開“前門”的力度不小。

        張明:地方政府要完成“三?!保ū;久裆?、保工資、保運轉支出)必然會造成自身債務水平的上升。要避免地方政府債務水平上升過快,需要采取的舉措是:

        第一,通過各種舉措讓地方政府的財權與事權變得更加均衡,否則財權弱于事權的格局必然導致政府債務的上升;

        第二,通過各種制度安排降低地方政府舉債的成本,例如通過發行國債與省級地方債來為地方重要基礎設施建設項目進行融資,這樣可以拉長期限與降低成本;

        第三,在一些重要項目建設方面,地方政府要善于引入央企、民企等機構共同參與,避免自身全面介入導致債務過快上升。換言之,要在不導致國內經濟增長速度顯著下降的前提下降低地方政府債務,中央政府債務適當上升似乎是必然選項。

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